Políticas Públicas y Derecho: un análisis sobre la relación entre el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

 

Teoría y técnica en la Administración Pública: del funcional-estructuralismo en la cosa pública
En este artículo se plantea un análisis de algunas implicaciones de la incorporación del discurso proveniente de la Teoría económica, en el ámbito de la organización del Estado. Esto es, el impacto del desarrollo de los modelos de políticas públicas incorporados, mediante las Agencias Internacionales del desarrollo, como modelos condicionales de gestión para la canalización de recursos en América Latina y México, últimamente devenido en nuestro país como instrumentos de planeación y políticas públicas que regulan la aplicación de recursos mediante el diseño de manuales de organización compuestos de líneas de acción, estrategias y objetivos denominados bajo la forma semántica de “programaciones” o llanamente “programas”, los cuales se postula hacer mensurables mediante la proyección cuantitativa de una línea base o punto de partida y sucesivas metas o estadíos previsibles de alcanzar, con soporte en mediciones e indicadores de avance.
La diatriba académico-disciplinaria (macroeconomía/econometría) implicada en esta forma de observación (programaciones) de lo social, apela específicamente a problematizar la observación de posibilidades de previsión sobre el desenlace o reacción de la sociedad ante lo súbito o lo desconocido, en términos de lo que es viable lograr mediante la observación teórica y mediante la aplicación técnica del saber. Mientras la formulación teórica se decanta por la descripción y el análisis (la contemplación del ajuste), la formulación técnica se decanta por la incidencia y la operacionalización. Esto es, se trataría de el problema de lo social frente a la indeterminación, la contingencia y el riesgo.
A su vez, desde la teoría social la observación se ha caracterizado principalmente a través de dos orientaciones cognitivas, particularmente desarrolladas por los enfoques conocidos como estructuralismo y funcionalismo. El estructuralismo en las ciencias sociales puede observarse como una orientación general de carácter cognitivo, epistémico y heurístico para describir diversos aspectos de la realidad social a través de la postulación de modelos de análisis, cuyo eje articulador se constituye por la comprensión de ciertas relaciones específicas de causalidad. Así, la aproximación estructuralista permitiría establecer en principio fórmulas y modelos que desde una modulación técnica posibilitarían prever y prevenir frente al advenimiento de hechos sociales o acontecimientos súbitos, desarrollando mecanismos de ajuste y acoplamiento frente a lo inevitable.
Desde la antítesis de este enfoque, el funcionalismo por su parte, consistiría en la proposición y desarrollo de modelos dinámicos de análisis que permiten observar relaciones de causalidad que darían mayor soporte a la posibilidad de incidir y transformar el desenlace de los hechos sociales y acontecimientos, así como planear soluciones o reacciones coordinadas de acción colectiva. Hay en este enfoque, por oposición al estructuralismo puro, una observación mayor de la contingencia, del caos y la indeterminación de lo social, que haría también inevitable, trazar líneas de coordinación para la acción colectiva.
No obstante esta elemental distinción, los contenidos explicativos de las proposiciones que han desarrollado ambos enfoques, se han entrecruzado frecuentemente dando pie a debates sobre la ductilidad o rigidez de lo social, y generando diversas corrientes de pensamiento, escuelas y discursos que actualizan de forma diversa su colocación frente a estas dos posiciones fundamentales. Para la teoría del Estado, lo anterior ha devenido en una interesante intersección y entrecruzamiento entre ambas tradiciones intelectuales, que desde el punto de vista del derecho se problematizaría mediante la observación de conceptos como “reserva de ley” o “principio de legalidad”, frente a otros como “principio pro persona” y “control de convencionalidad”.
Más aún, para el ámbito de estudio de la Administración Pública, los discursos macroeconómicos, devenidos en modelos econométricos, problematizan también los postulados clásicos de la ciencia política y la sociología, ahora con una terminología de matices técnico-matemáticos, donde la estadística así como las mediciones cuantitativas de lo social juegan un papel fundamental, presentando nuevos problemas de interpretación para el derecho tanto como para las ciencias sociales en general.

La pirámide kelseniana frente a los instrumentos de planeación.
Respecto del ámbito jurídico, diversas vertientes del enfoque estructural han incidido en la comprensión del fenómeno jurídico y político. La observación del fenómeno jurídico a partir del modelo Kelseniano muestra elementos significativos del enfoque estructural, en términos de que el entramado normativo de la Constitución y la propia conformación del orden jurídico que de ahí se deriva, resulta en una estructura de relaciones vinculantes que integran o modulan (en el sentido de establecer módulos analíticos) el ejercicio del poder, precisamente fraccionando y segmentando la asignación de competencias y atribuciones, en seguimiento de una teoría del poder, basada en la segmentación del mismo (Montesquieu).
Así aplicado al caso del poder ejecutivo, devenido en principal segmento del Estado constitucional democrático (por la manifiesta histórica primacía de competencias y atribuciones traducida en más recursos y más personas) se plantea mayormente el modelo Kelseniano acoplado históricamente a la Tradición jurídica románica desarrollado en nuestro país, como un esquema constitucional caracterizado por tener en la cima de la configuración del poder ejecutivo a la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en la base, los diversos reglamentos, manuales, circulares, oficios y acuerdos administrativos.
Por otra parte, desde la perspectiva funcionalista puede señalarse que el problema de las potestades o asignación de atribuciones es también el desafío de la asignación de recursos. En este punto, la complejidad burocrática (la función de fiscalización supervisión del ejercicio de los recursos) cobra relevancia especialmente en la medida que los mismos recursos provienen de fondos regulados por orientaciones funcionalistas destinadas a lograr objetivos e incidir mensurablemente en la realidad social a la que se aplican (vgr. “inducir el desarrollo”).
Un elemental acercamiento a los protocolos operativos (manuales o reglas de operación) con los que opera el FMI, la CEPAL, el BID, y aquellas agencias que canalizan recursos a las regiones periféricas de la Centro-modernidad, para nuestro caso de análisis, concretamente AL y México, da cuenta de que la canalización de Fondos es inevitablemente condicionada en la medida que se pueden instrumentar formas de monitoreo de desempeño y resultados, acordes particularmente, con los modelos econométricos establecidos previamente por dichas agencias.
Pero el desafío mayor, viene justamente en la medida que la estructura organizacional habida, requiere significar y acoplar los instrumentos de modulación que la translación de fondos conlleva aparejada. Así, el reparto (separación) de recursos establecido y convalidado por el poder legislativo vía el presupuesto de Egresos, requiere a su vez una estructura de desagregación “funcional” que se ha conformado en una estructura paralela al modelo Kelseniano, compuesta en este caso, del conjunto de categorías de plan, programa, etc..
La naturaleza jurídica del Plan Nacional de desarrollo y sus programas derivados.

En esto, cabe considerar que la más reciente observación sistémica postula el concepto de función como un esquema lógico regulador que permite establecer ámbitos de comparación de efectos equivalentes. En este sentido, la planificación administrativa o lo que aquí hemos designado como versión funcional del estructuralismo constitucional de corte Kelseniano, es justamente la más dúctil y versátil configuración del esquema PND, Planes, etc.. Esto es, que mientras la Constitución es inamovible, el presupuesto requiere ser ajustado cada año.
Así entonces, en una funcionalización elemental (conceptualización del fenómeno político-jurídico en términos macroeconómicos y econométricos) podemos señalar que en los hechos, el presupuesto de egresos opera funcionalmente como una Constitución anual. Esto explicaría parcialmente la frecuente dificultad para su deshago y aprobación en tiempo, así como explicaría también cómo la participación o inherencia presupuestal de las Agencias Financieras Globales, se vuelve, en los hechos, uno de los factores de mayor peso político en la delimitación de la Agenda gubernamental.
En perspectiva de racionalidad instrumental (cálculo de causalidad u orientación medios-fines) lo más interesante de esta compleja relación, y donde veo una mayor ventana de oportunidad para el perfeccionamiento de nuestras instituciones, es justamente en el desarrollo de correspondencias entre los programas sectoriales y especiales, y los reglamentos y manuales de operación de las distintas dependencias, a efecto de que los Programas gubernamentales expresen homólogamente la estructura de potestades desarrolladas normativamente vía reglamentos, y se afiance una mayor concordancia de los mismos (armonización normativa) en mejoría del estado de Derecho y de la aplicación y el rendimiento presupuestal.
Lo anterior, mayormente en términos de que la incorporación de las líneas de acción de los programas, como funciones organizacionales propiamente especificadas en los respectivos manuales, afianza la observancia y aplicación normativo-administrativa de la vastedad y complejidad burocrática a la que cada área es expuesta y evidencia la vastedad de recursos que entre ejecución, fiscalización y administración, requiere la burocracia.
Plan sectorial vs. Plan ministerial.
Por último, el análisis de esta configuración funcional-estructural, nos lleva a observar un dilema semántico en la aplicación conceptual “Plan sectorial” vs. “Plan ministerial” (o “secretarial”); esto es, la observación de que no todas o cada una de las Secretarías de Estado configuran por sí mismas un “sector”, aunque alguna de ellas pueda sí aproximársele a dicha noción, ya que por sector, como dicho antes, se observa más bien un campo unificado de segmentación económico-administrativa, respecto del presupuesto, dentro del cual se implica más bien a un grupo específico de Secretarías de Estado, congregadas acaso temáticamente, de forma funcionalmente homologable bajo una denominación particular de “sector” (salud, seguridad, vivienda, etc.).
Lo anterior, como confusión teórica, tendría su origen en una refracción conceptual procedente de la importación terminológica de las ciencias exactas a las teorías macroeconómicas. Con esto, una aproximación teórica sistémica replantearía esta incorporación terminiológica para afinar el uso conceptual de términos como “segmento”, “sector” y “ministerio”, delimitando para cada uno de ellos un ámbito de aplicación particular. El caso de los segmentos, conforme a la propia perspectiva sistémica que hasta ahora hemos empleado, se observarían como las agrupaciones nodales o nucleares de la sociedad, derivándose de esto una aplicación más específica para describir la composición de lo social en su conjunto.
El concepto de “sector”, originalmente integrado a la Teoría de Administración Pública, a partir de las relaciones establecidas entre la Economía Política y la geometría analítica, resulta más bien aplicable para los segmentos presupuestales, esto es una particular acepción referida específicamente al universo de lo económico, administrativo y financiero (matemático), que resulta más claramente homologables funcionalmente mediante segmentaciones numéricas y tipologías específicamente cuantificables. En el caso de los segmentos del poder ejecutivo, o la administración pública, nuestra propuesta indicaría la necesidad de generar una conceptualización intermedia que no se entrecruzara con la teoría política que tradicionalmente ha observado la división de poderes y la propia segmentación del Ejecutivo.
Así pues la segmentación que supone la división por secretarías de Estado o “Ministerios”, cabría más bien ser designada para estos efectos de precisión conceptual con la categoría “ministerial” (cabría igualmente para este caso el término “ejecutivo/a). Y es que un programa sectorial, podría entonces diferenciarse de un programa o proyecto ministerial o ejecutivo, considerando que el primero apela particularmente a una segmentación funcional del presupuesto que puede agrupar incluso las funciones de diversas secretarías, órganos, órdenes o entidades del Estado, y el segundo podría ser más bien representado como proyecto particular de cada una de las Secretarías de Estado, comprendido específicamente como la agenda temática, legal, reglamentaria y organizacional de cada una éstas.
El manual de Organización como síntesis del funcional-estructuralismo estatal.
Las anteriores distinciones abordadas, permitirían dilucidar mejor, tanto la naturaleza jurídica de los planes sectoriales y especiales, como el lugar y el papel que en términos de jerarquía estructural deben mayormente desempeñar cada una de las secretarías de Estado. Lo contrario se relaciona con la posibilidad de una paradoja o parálisis operativa de la Administración Pública Federal (APF), ya que los programas sectoriales (como planes por secretaría de Estado) se ven afectados por un tipo de hipertrofia semántica, por estar mayormente propensos a la interacción política en la asignación presupuestal, que a la clara delimitación funcional y competencial establecida en la estructura legal y reglamentaria vigente. Derivado de esta situación, puede verse que la aplicación de los diversos programas va haciendo evidente que cada uno de los programas de la APF requiere una estructura reglamentaria particular, o que eventualmente se vea orientado a postular la necesidad de una Ley especial, como anexo específico de las atribuciones competenciales ya conferidas a la dependencia encargada de ejecutarlo, vía reglamentos o leyes orgánicas.
La integración es entonces, el resultado esperado de una puntualización teórica como la aquí propuesta, es decir la dilucidación funcional de equivalentes competenciales para la instrumentación más eficiente de los diversos programas de la APF, lo cual podría aventajarse significativamente mediante un ejercicio elemental de alineación de los manuales de operación y organización respectivos de cada área, con cada uno de los programas de secretaría que les corresponda.
Esto nos sitúa últimamente ante el desafío de la ampliación del análisis respecto de la convergencia de cada una de las funciones específicas derivadas de leyes reglamentos, circulares y oficios, con las líneas de acción contenidas en los diversos programas de secretaría que cada una de las áreas involucradas integre. Y para el caso específico del análisis por área, de las diversas unidades administrativas, plantea el desafío de armonizar, por área, la correspondencia entre líneas de acción contenidas en los diversos programas gubernamentales y las funciones y potestades específicamente asignadas a cada una de ellas vía reglamentos y manuales administrativos de organización.

 

 

Dr. César García Razo

 

 

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